Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate
a dispozitiilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, exceptie ridicata de Societatea
Comerciala *Reutil* — S.A. din Brasov in Dosarul nr. 4.350/1/2009
al Inaltei Curti de Casatie si Justitie — Sectia de contencios
administrativ si fiscal.
Dezbaterile au avut loc in sedinta publica din 7 decembrie
2010, fiind consemnate in incheierea de sedinta de la acea data,
cand Curtea, avand nevoie de timp pentru a delibera, a dispus
amanarea pronuntarii pentru data de 9 decembrie 2010.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata
urmatoarele:
Prin Incheierea din 11 februarie 2010, pronuntata in Dosarul
nr. 4.350/1/2009, Inalta Curte de Casatie si Justitie — Sectia
de contencios administrativ si fiscal a sesizat Curtea
Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a
prevederilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, exceptie ridicata de Societatea
Comerciala *Reutil* — S.A. din Brasov intr-o cauza avand ca
obiect solutionarea cererii de revizuire a unei decizii pronuntate
de Inalta Curte de Casatie si Justitie — Sectia de contencios
administrativ si fiscal.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul
acesteia sustine, in esenta, ca textul de lege criticat este
neconstitutional, intrucat partile participante la procesele in
contencios administrativ nu au o reprezentare exacta a
drepturilor si obligatiilor lor in ceea ce priveste momentul in care
urmeaza a se face comunicarea hotararilor care le sunt
opozabile, nefiind clar daca motivarea si redactarea hotararilor
sau numai comunicarea acestora urmeaza a se face, prin
derogare de la prevederile art. 17 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,
in termen de 15 zile de la pronuntarea hotararilor a caror
revizuire se solicita. In opinia sa, este nesocotit principiul
certitudinii juridice, obligatiile revizuentului nefiind bine precizate,
deoarece textul de lege criticat nu arata cu exactitate daca
acestuia ii revine obligatia unei cereri temeinic motivate sau este
doar o optiune si nici in ce consta temeinicia motivarii cererii.
Interpretarea textului conduce la ideea ca instanta ar putea
refuza motivarea, redactarea si comunicarea hotararii in
termenul scurt de 15 zile, daca apreciaza ca solicitarea partii nu
este *temeinic motivata*. Astfel, partii i se poate refuza dreptul de
a promova revizuirea, hotararea urmand a-i fi comunicata dupa
redactarea si motivarea in termenul general de 30 de zile, deci
dupa expirarea termenului de exercitare a revizuirii. Autorul
exceptiei face referire si la Decizia nr. 189 din 2 martie 2006 prin
care Curtea Constitutionala a admis exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 20 alin. (1) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, precizand ca
prevederile de lege criticate au o redactare ambigua, care
permite judecatorilor sa adauge la lege, in detrimentul
justitiabililor, prin stabilirea cazurilor, conditiilor si partilor fata de
care termenul de recurs curge de la pronuntare, respectiv de la
comunicare. Sustine ca, in mod similar, dispozitiile art. 21 alin. (2)
din aceeasi lege acorda instantelor facultatea de a interpreta in
mod subiectiv textul de lege criticat, partea interesata fiind pusa
in situatia de a nu putea cunoaste termenul de la care incepe sa
curga termenul de revizuire. Astfel, textul nu precizeaza in mod
expres care este data la care se comunica hotararile
judecatoresti susceptibile sa fie atacate cu revizuire si nici daca
cererea temeinic motivata a partii interesate sa promoveze
revizuirea este obligatorie sau facultativa si nici termenul exact
in care aceasta trebuie introdusa. Prin urmare, sustine ca
partilor le este, practic, ingradit accesul liber la justitie, fiind
nevoite sa promoveze calea de atac a revizuirii fara sa cunoasca
termenele si conditiile de exercitare a acesteia si nici
considerentele hotararii pronuntate.
Inalta Curte de Casatie si Justitie — Sectia de contencios
administrativ si fiscal considera ca textul de lege criticat este
neconstitutional, intrucat, in cazul promovarii unei cereri de
revizuire, partile nu au un reper sigur al termenului in care pot
ataca cu revizuire hotararea pronuntata, ceea ce face ca
accesul lor la justitie sa fie limitat, deoarece sunt obligate sa
promoveze o cale de atac fara sa cunoasca considerentele
hotararii pronuntate pentru a motiva cererea de revizuire.
Precizeaza ca, in aceste conditii, ambiguitatea prevederilor
art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 obliga judecatorul sa
stabileasca el insusi, pe cale jurisprudentiala, in afara legii,
adica substituindu-se legiuitorului, regulile necesare pentru a se
pronunta asupra revizuirii cu judecarea caruia a fost investit,
incalcandu-se astfel prevederile art. 1 alin. (4), raportate la
art. 61 alin. (1) din Constitutie.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992,
incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor
doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului
Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra
exceptiei de neconstitutionalitate.
Avocatul Poporului apreciaza ca dispozitiile de lege
criticate sunt constitutionale. In argumentarea acestui punct de
vedere, reitereaza cele retinute in considerentele Deciziei Curtii
Constitutionale nr. 675 din 12 iunie 2008, in sensul ca, prin
reglementarea termenului de 15 zile pentru introducerea cererii
de revizuire, calculat de la data comunicarii hotararii definitive si
irevocabile pronuntate de instanta de contencios administrativ,
norma criticata indeplineste conditiile de accesibilitate,
previzibilitate si claritate. Arata ca textul de lege criticat contine
norme de procedura, instituind, in mod exceptional, un nou
motiv de revizuire si stabileste conditiile si termenele in care
aceasta cale extraordinara de atac poate fi exercitata. In acest
fel, da expresie prevederilor art. 126 alin. (2) din Constitutie,
potrivit carora competenta instantelor judecatoresti si procedura
de judecata sunt prevazute numai prin lege. Constata, de
asemenea, ca motivele invocate privesc, in esenta, modul de
interpretare si aplicare a legii, iar interpretarea unui text legal in
procesul de aplicare a legii este atributul instantei de judecata.
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului si
Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra
exceptiei de neconstitutionalitate.
CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctul de vedere al
Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor,
concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la
prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine
urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este
competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie,
precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea
nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie
prevederile art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, publicata in Monitorul Oficial al
Romaniei, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, modificata
prin Legea nr. 262/2007, publicata in Monitorul Oficial al
Romaniei, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, care au urmatorul
cuprins:
Art. 21 alin. (2): *Constituie motiv de revizuire, care se
adauga la cele prevazute de Codul de procedura civila,
pronuntarea hotararilor ramase definitive si irevocabile prin
incalcarea principiului prioritatii dreptului comunitar, reglementat
de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constitutia
Romaniei, republicata. Cererea de revizuire se introduce in
termen de 15 zile de la comunicare, care se face, prin derogare
de la regula consacrata de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic
motivata a partii interesate, in termen de 15 zile de la
pronuntare. Cererea de revizuire se solutioneaza de urgenta si
cu precadere, intr-un termen maxim de 60 de zile de la
inregistrare.*
Art.17 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, la care face referire textul de lege criticat, prevede
ca *Hotararile se redacteaza si se motiveaza in cel mult 30 de
zile de la pronuntare*.
In opinia autorului exceptiei de neconstitutionalitate, textul de
lege criticat contravine urmatoarelor dispozitii din Constitutie:
art. 21 care consacra dreptul de acces liber la justitie, art. 24
alin. (1) care garanteaza dreptul la aparare si art. 61 alin. (1)
potrivit caruia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al
poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii.
Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea retine
urmatoarele:
I. Prin textul de lege criticat, a fost introdus un nou motiv
pentru care partile interesate pot ataca pe calea revizuirii
hotararile ramase definitive si irevocabile pronuntate de
instantele de contencios administrativ. Acest nou motiv este
reprezentat de incalcarea de catre instanta, cu prilejul
pronuntarii hotararii, a principiului prioritatii dreptului comunitar.
Legiuitorul roman a considerat necesara sanctionarea unei
astfel de ipoteze, tinand cont de prevederile art. 148 alin. (2) din
Constitutie care instituie un mecanism eficient de rezolvare a
conflictelor dintre legea nationala si legislatia Uniunii Europene,
prin acordarea prioritatii de aplicare prevederilor tratatelor
constitutive ale Uniunii Europene, precum si celorlalte
reglementari europene cu caracter obligatoriu, fata de
dispozitiile contrare din legile interne. Prin consacrarea in
cuprinsul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 a
dreptului de a cere revizuirea unei hotarari pronuntate cu
nesocotirea acestui principiu, s-a conferit eficacitate prevederii
constitutionale mentionate, instituindu-se o modalitate concreta
de asigurare a aducerii la indeplinire a obligatiilor pe care statul
roman si le-a asumat prin actul de aderare la Uniunea
Europeana, inclusiv in ceea ce priveste mentinerea unitatii si
stabilitatii ordinii normative europene.
Curtea observa, totusi, ca teza intai a alin. (2) al art. 21 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 foloseste o
formulare deficitara sub aspectul logicii juridice, stabilind ca noul
motiv de revizuire il reprezinta *pronuntarea hotararilor ramase
definitive si irevocabile prin incalcarea principiului prioritatii
dreptului comunitar*. Intr-o interpretare riguroasa din punct de
vedere gramatical si semantic, din aceasta redactare s-ar putea
intelege ca ramanerea definitiva si irevocabila a hotararii
judecatoresti ar fi consecinta incalcarii principiului prioritatii
dreptului comunitar. Desigur ca legiuitorul nu a pornit, in
reglementarea acestui nou caz de revizuire, de la o astfel de
premisa, dar Curtea observa ca, desi nu este de natura sa intre
in contradictie cu vreun text constitutional, redactarea acestei
teze este perfectibila.
Totodata, Curtea mai observa ca, spre deosebire de
prevederile Codului de procedura civila, redactarea acestui text
nu este foarte explicita nici sub aspectul hotararilor care pot fi
atacate pe calea de atac extraordinara a revizuirii in virtutea
noului motiv de revizuire aratat mai sus. Astfel, daca la art. 322
din Codul de procedura civila se precizeaza ca sunt supuse
revizuirii hotararile ramase definitive in instanta de apel sau prin
neapelare, precum si cele date de o instanta de recurs atunci
cand evoca fondul, teza intai a alin. (2) al art. 21 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 se refera in mod
generic la hotararile *ramase definitive si irevocabile*, fara niciun
fel de detaliere. Cum insa, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004,
dispozitiile cuprinse in aceasta se completeaza cu prevederile
Codului de procedura civila, in masura in care nu sunt
incompatibile cu specificul raporturilor de putere specifice
dreptului administrativ, Curtea observa ca judecatorul si partile
interesate dispun, totusi, de reperele necesare incadrarii unei
hotarari judecatoresti in categoria celor susceptibile de a fi
supuse revizuirii in conditiile textului de lege criticat, astfel ca nu
poate retine incalcarea dreptului de acces liber la justitie si la
exercitarea cailor de atac prevazute de lege, consacrat de
art. 129 din Constitutie.
II. In ceea ce priveste teza a doua a alin. (2) al art. 21 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, impotriva
careia autorul exceptiei isi indreapta in mod preponderent
criticile, Curtea constata ca are o redactare defectuoasa,
generatoare de confuzii si incertitudini care se pot constitui in
veritabile obstacole in calea exercitarii efective a dreptului de
acces liber la justitie.
Astfel, teza a doua a alin. (2) al art. 21 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabileste ca cererea
de revizuire impotriva solutiei definitive si irevocabile pronuntate
de instanta de contencios administrativ, intemeiata pe un nou
motiv de revizuire, prevazut de teza intai a aceluiasi text
normativ, trebuie introdusa in termen de 15 zile de la
comunicarea hotararii a carei revizuire se cere. Confuzia
intervine in ceea ce priveste momentul de la care incepe sa
curga acest termen, intrucat textul continua cu precizarea ca
aceasta comunicare se face, *prin derogare de la regula
consacrata de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic motivata a
partii interesate, in termen de 15 zile de la pronuntare*. Or, art. 17
alin. (3) la care face trimitere acest text legal nu are in vedere
comunicarea hotararii, ci redactarea si motivarea acesteia,
operatiuni care se realizeaza *in cel mult 30 de zile de la
pronuntare*. Asadar, art. 17 alin. (3) stabileste, — cu caracter
de recomandare, de altfel —, termenul in care trebuie redactate
si motivate aceste hotarari, nicidecum termenul in care acestea
se comunica partilor. Or, este evident ca operatiunea
comunicarii nu este simultana redactarii si motivarii, ci, in mod
firesc, ulterioara, intre aceste momente scurgandu-se un interval
de timp a carui durata nu este fixata de niciun text de lege. Prin
urmare textul de lege criticat face trimitere la un alt text de lege
care reglementeaza o cu totul alta problema decat cea pe care
legiuitorul ar fi dorit sa o clarifice prin trimiterea facuta. O astfel
de lipsa de rigoare juridica pune partea interesata in situatia de
a nu putea cunoaste cu precizie termenul pe care trebuie sa il
respecte pentru ca cererea sa de revizuire sa nu fie respinsa ca
tardiv introdusa ori, dimpotriva, ca prematura.
Textul prevede, in continuare, ca, pentru a putea solicita
revizuirea hotararii, partea interesata trebuie sa formuleze o
cerere *temeinic motivata*, prin care sa ceara comunicarea
acestei hotarari in 15 zile de la pronuntare, *prin derogare de la
regula consacrata de art. 17 alin. (3)* care, insa, asa cum s-a
aratat, nu se refera la comunicare, ci la motivarea si redactarea
hotararii. Curtea constata ca intentia legiuitorului de a accelera,
prin aceasta reglementare, solutionarea cererii de revizuire a
fost concretizata printr-o norma legala confuza, intrucat face in
mod eronat trimitere la un text legal care nu prevede cu privire
la comunicarea hotararilor judecatoresti, ci reglementeaza alte
etape ale activitatii desfasurate de judecator, si anume
motivarea si redactarea hotararilor.
In plus, este evident ca judecatorul, primind cererea prin care
se solicita comunicarea hotararii, va trebui sa o evalueze, pentru
a vedea daca este *temeinic motivata*, astfel cum impune textul
criticat. Aceasta apreciere pe care judecatorul urmeaza sa o
faca ar trebui sa aiba loc intr-un cadru procesual care insa nu
exista, cererea fiind introdusa, in mod logic, ulterior pronuntarii
unei hotarari definitive si irevocabile (care, daca nu este atacata
cu o cale extraordinara de atac, reprezinta punctul final al
procesului) si anterior eventualei continuari a acestuia prin
solutionarea cererii de revizuire. Cu alte cuvinte este vorba
despre o etapa exterioara oricarui cadru procesual, fiind
ulterioara incheierii procesului — dupa exercitarea cailor
ordinare de atac, si premergatoare posibilei sale continuari —
provocata de introducerea revizuirii. Or, dreptul de a exercita
aceasta cale extraordinara de atac poate fi anulat tocmai prin
respingerea unei astfel de cereri al carei unic scop il constituie
urgentarea comunicarii hotararii a carei revizuire se doreste.
Faptul ca analizarea acesteia are loc in afara procesului propriuzis,
asadar fara posibilitatea respectarii unor minime garantii
procesuale, este, in conditiile unui stat de drept, inacceptabil,
constituind o nesocotire a dreptului la un proces echitabil.
Imprecizia textului creeaza incertitudine si in ceea ce priveste
judecatorul competent sa se pronunte asupra temeiniciei cererii
prin care se solicita comunicarea hotararii a carei revizuire se
intentioneaza a se cere de catre partea interesata, nefiind clar
daca aceasta va fi examinata de aceeasi instanta care a
pronuntat hotararea ce urmeaza sa fie atacata ori de catre alta
instanta. Viciul de redactare afecteaza, si din aceasta
perspectiva, dreptul de acces liber la justitie prin imposibilitatea
partii interesate de a sti carei instante trebuie sa adreseze
cererea de comunicare a hotararii.
De asemenea, expresia *temeinic motivata* reprezinta o
sintagma derutanta, atat pentru parte, cat si pentru judecator.
Temeinicia devine o caracteristica ce poate fi relativizata,
neexistand criterii de apreciere a acesteia. Astfel, partea nu isi
poate indeplini obligatia de a motiva cererea conform cerintei
cuprinse in textul de lege criticat, ca urmare a faptului ca nu
cunoaste masura in care motivele pe care le-ar invoca ar putea
fi considerate suficiente pentru caracterizarea ca temeinica a
motivarii. Deopotriva, judecatorul este pus in situatia de a
aprecia dupa criterii pe care nu le va putea stabili decat in mod
discretionar si aleatoriu, in lipsa unor precizari legale in functie
de care sa decida daca cererea este sau nu temeinic motivata.
In jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala a statuat, de
exemplu, prin Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicata in
Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006,
ca principiul accesului liber la justitie, consacrat prin art. 21 din
Legea fundamentala, implica, intre altele, adoptarea de catre
legiuitor a unor reguli de procedura clare, in care sa se prescrie
cu precizie conditiile si termenele in care justitiabilii isi pot
exercita drepturile lor procesuale, inclusiv cele referitoare la caile
de atac impotriva hotararilor pronuntate de instantele de
judecata. In acest sens s-a pronuntat in mod constant si Curtea
Europeana a Drepturilor Omului, care, de exemplu, in Hotararea
din 29 martie 2000, pronuntata in Cauza Rotaru impotriva
Romaniei, a statuat ca *o norma este «previzibila» numai atunci
cand este redactata cu suficienta precizie, in asa fel incat sa
permita oricarei persoane — care, la nevoie, poate apela la
consultanta de specialitate — sa isi corecteze conduita*, iar in
Hotararea din 26 aprilie 1979, pronuntata in Cauza Sunday
Times contra Regatului Unit, a decis ca *[...] cetateanul trebuie
sa dispuna de informatii suficiente asupra normelor juridice
aplicabile intr-un caz dat si sa fie capabil sa prevada, intr-o
masura rezonabila, consecintele care pot aparea dintr-un act
determinat. Pe scurt, legea trebuie sa fie, in acelasi timp,
accesibila si previzibila*.
III. In fine, in ceea ce priveste teza a treia a art. 21 alin. (2)
din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea
constata ca, stabilind ca cererea de revizuire se solutioneaza
de urgenta si cu precadere, textul da expresie caracteristicii
generale a procedurii in contencios administrativ, anume cea a
celeritatii, trasatura specifica tuturor fazelor procesului
desfasurat potrivit normelor procedurale stabilite de Legea
nr. 554/2004. Aceste prevederi sunt in deplina concordanta cu
dispozitiile constitutionale ale art. 21 care consacra dreptul de
acces liber la justitie si dreptul la un proces echitabil, judecat
intr-un termen rezonabil. De asemenea, nu se poate retine nici
incalcarea art. 24 din Legea fundamentala care garanteaza
dreptul la aparare.
IV. Curtea observa ca, prin Decizia nr. 675 din 12 iunie 2008,
publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 474 din
27 iunie 2008, precum si prin Decizia nr. 679 din 5 mai 2009,
publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 411 din
16 iunie 2009, a respins ca neintemeiata exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 21 alin. (2) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, respectiv a art. 21 din
aceeasi lege. Cu acele prilejuri, examinarea constitutionalitatii
acestora a fost insa realizata de instanta de contencios
constitutional din perspectiva unor critici care nu accentuau
deficientele semnalate prin prezenta motivare a exceptiei avand
acelasi obiect. De aceea, reconsiderarea solutiei pronuntate prin
deciziile mentionate se justifica prin noutatea argumentelor
aduse in sprijinul admiterii exceptiei, care au fost subliniate si
imbogatite si de Inalta Curte de Casatie si Justitie — Sectia de
contencios administrativ si fiscal in opinia exprimata cu privire la
constitutionalitatea textului de lege criticat in prezenta cauza.
DECIZIE
Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1—3,
al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:
I. Admite exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) teza a doua din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, ridicata de Societatea Comerciala *Reutil* — S.A. din Brasov in Dosarul nr. 4.350/1/2009 al Inaltei Curti de Casatie
si Justitie — Sectia de contencios administrativ si fiscal.
II. Respinge, ca neintemeiata, exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) teza intai si a treia din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, ridicata de acelasi autor in acelasi dosar al aceleiasi instante.
Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului.
Pronuntata in sedinta publica din data de 9 decembrie 2010.
|
|
