Strategia Nationala Anticoruptie 2005 - 2007
Anexa nr. 1 la HG nr. 231/2005
Link util: Ministerul Justitiei: http://www.just.ro
A. CONSIDERATII GENERALE
1. Premise
Strategia Nationala Anticoruptie 2005 - 2007 (denumita in continuare SNA 2005 - 2007) reflecta angajamentul politic neconditionat, in ceea ce priveste lupta impotriva coruptiei.
Misiunea prezentei strategii este prevenirea si combaterea coruptiei prin perfectionarea si aplicarea riguroasa a cadrului normativ, prin stabilitate si coerenta legislativa si prin consolidarea institutionala a organismelor cu atributii decisive in domeniu.
Prin coruptie in prezenta strategie se intelege:
i) devierea sistematica de la principiile de impartialitate si echitate care trebuie sa stea la baza functionarii administratiei publice, si care presupun ca bunurile publice sa fie distribuite in mod universal, echitabil si egal
si
ii) substituirea lor cu practici care conduc la atribuirea catre unii indivizi sau grupuri a unei parti disproportionate a bunurilor publice in raport cu contributia lor.
Actele de coruptie sunt acele demersuri care lezeaza aceasta distributie universala si echitabila cu scopul de a aduce profit unor persoane sau grupuri. Legea nr. 78/2000 stabileste ca element central utilizarea functiei publice ca sursa de venituri, de obtinere a unor avantaje materiale, sau de influenta personala, pentru sine sau pentru altul. Aceasta abordare converge spre definitia data coruptiei in cadrul Programului Global impotriva coruptiei derulat de ONU: "esenta fenomenului coruptiei consta in abuzul de putere savarsit in scopul obtinerii unui profit personal, direct sau indirect, pentru sine sau pentru altul, in sectorul public sau in sectorul privat".
Auditul independent al Strategiei Nationale Anticoruptie 2001 - 2004, realizat in perioada ianuarie - martie 2005 de Freedom House Washington Inc., arata ca "In perioada 2000 - 2004 Romania a creat un impresionant arsenal de instrumente legale pentru transparenta, responsabilitate si anticoruptie, dintre care unele par sa fi generat rezultate pozitive". In acelasi timp insa au fost identificate ca principale obstacole in calea eficientei luptei impotriva coruptiei:
implementarea deficitara a legislatiei anticoruptie;
utilizarea restransa a instrumentelor administrative de combatere a coruptiei;
coordonarea insuficienta intre structurile de control si organele de ancheta penala in domeniul coruptiei;
lipsa de autonomie reala a procurorilor;
inflatia legislativa si institutionala in domeniu.
De asemenea, atat Auditul independent mentionat, cat si ultimul Raport National asupra Coruptiei al Asociatiei Romane pentru Transparenta precizeaza ca sunt necesare imbunatatiri in legislatia anticoruptie, indicand necesitatea adoptarii unor clarificari legislative, in ceea ce priveste, de exemplu, conflictul de interese, mecanismele de verificare a declaratiilor de avere si interese, precum si regimul incompatibilitatilor1.
2. Principii
Fiecare actiune cuprinsa in prezenta Strategie se subsumeaza urmatoarelor principii, a caror respectare este esentiala pentru realizarea unui sistem judiciar modern:
Principiul statului de drept, pe baza caruia este consacrata suprematia legii, toti cetatenii fiind egali in fata acesteia. Acesta are la baza respectarea drepturilor omului si presupune separatia puterilor in stat.
Principiul bunei guvernari, conform caruia Guvernul trebuie sa-si stabileasca actiuni clare, eficiente, pe baza unor obiective bine stabilite si de calitate si sa aiba capacitatea si flexibilitatea de a raspunde rapid necesitatilor sociale.
Principiul responsabilitatii, care impune obligatia Guvernului de a formula politici publice si de a raspunde pentru eficienta si implementarea acestora, de a accepta si suporta consecintele neindeplinirii acestei obligatii.
Principiul prevenirii savarsirii actelor de coruptie, conform caruia identificarea anticipata si inlaturarea in timp util a premiselor de aparitie a faptelor de coruptie sunt prioritare si imperative.
Principiul eficientei in combaterea coruptiei, care se bazeaza pe evaluarea continua a activitatii PNA atat din punctul de vedere al rezultatelor concrete cat si al managementului institutional.
Principiul cooperarii si coerentei in baza caruia institutiile implicate in prevenirea si combaterea coruptiei trebuie sa coopereze indeaproape, asigurand o conceptie coerenta asupra obiectivelor ce trebuie indeplinite si a masurilor ce urmeaza a fi luate.
Principiul transparentei, consultarii societatii civile si al dialogului social, care impune, pe de o parte, transparenta procesului decizional, iar pe de alta parte consultarea membrilor societatii civile in cadrul acestui proces.
Principiul parteneriatelor public-private, care recunoaste importanta cooptarii societatii civile in activitatile concrete de implementare a masurilor de prevenire a coruptiei.
B. DOMENII PRIORITARE SI OBIECTIVE
Rapoartele asupra coruptiei din Romania realizate in decursul anilor de catre Banca Mondiala, Transparency International sau Freedom House Washington Inc. converg in a arata ca bunele practici nu sunt inca institutionalizate la nivelul functionarii de zi cu zi a aparatului administrativ de stat, la nivelul justitiei, al politiei sau al vamii. Acest lucru face ca in permanenta sa fie necesare doua abordari simultane, deopotriva importante, in efortul anticoruptie. Prima vizeaza constructia normalitatii prin instituirea de standarde si stabilirea de bune practici la nivelul administratiei si a altor sectoare cheie, cum ar fi educatia, sistemul sanitar, organele de mentinere a ordinii publice, justitia. Aceasta abordare cuprinde intreg spectrul de activitati referitoare la prevenirea coruptiei, la crearea unei societati care pretuieste integritatea, si care functioneaza pe baza unor standarde recunoscute de integritate. Cealalta abordare vizeaza reprimarea comportamentelor deviante de la aceste standarde si norme, si cuprinde activitatile de combatere a coruptiei propriu-zise, precum si completarea cadrului institutional care sa permita o activitate de combatere eficienta. Cele doua se constituie in domenii prioritare de actiune in cadrul acestei strategii. In sfarsit, realizarea activitatilor din aceste doua domenii necesita consolidarea cooperarii interne si internationale in domeniul prevenirii si combaterii coruptiei, ceea ce se constituie in al treilea domeniu de activitate.
Domeniul prioritar I: PREVENIRE, TRANSPARENTA, EDUCATIE
Obiectivul 1. Cresterea transparentei si integritatii in administratia publica
Una dintre cauzele cele mai importante ale aparitiei si intretinerii fenomenului de coruptie este lipsa de transparenta a sistemului administrativ. Ca atare apare necesitatea ca, pe de o parte, sa fie completat cadrul legislativ privitor la transparenta administratiei publice, iar de pe alta parte sa fie continuata implementarea prevederilor deja existente pentru a atinge anumite standarde de transparenta in sectorul public. In acest sens se vor avea in vedere revizuiri legislative, expuse in planul de actiune, in urmatoarele domenii: acordarea de finantari nerambursabile din fondurile publice, finantarea partidelor politice, alocarea fondurilor publice pentru publicitate, regimul achizitiilor publice, regimul functionarilor publici, regimul inspectiilor la agentii economici. In privinta accesului la informatia de interes public, respectiv in privinta participarii cetatenesti la procesul de luare a deciziilor, se poate constata, pe de-o parte, implementarea partiala a prevederilor legale si, pe de alta parte, intarzierea in revizuirea reglementarilor care restrang accesul la informatie in sensul unei definiri precise a informatiilor exceptate de la accesul public. In acest domeniu se va continua monitorizarea implementarii acestor acte normative.
Un accent important in cadrul acestui obiectiv se pune pe includerea normelor incluse in codurile de conduita in programele de pregatire profesionala specializata a personalului din sectoare publice considerate vulnerabile.
In scopul asigurarii coordonarii luptei impotriva coruptiei si a coerentei politicilor publice din domeniu, planul de actiune include referiri la strategii si planuri anticoruptie sectoriale (de exemplu: sectorul vamal, politia si institutiile de control). Strategiile sectoriale vor include responsabilitati clare pentru toate organele cu atributii in lupta impotriva coruptiei in ariile respective (de exemplu Autoritatea Nationala a Vamilor, Ministerul Administratiei si Internelor, Ministerul Finantelor Publice). In vederea cresterii calitatii actului de control si a probelor, se vor realiza de catre structurile de control administrativ planuri de control pe sectoarele cele mai vulnerabile, in cooperare cu Parchetul National Anticoruptie.
Obiectivul 2. Prevenirea coruptiei in mediul de afaceri
Acest obiectiv vizeaza crearea unui mediu de afaceri in care competitia intre firmele de stat si cele private, pe de o parte, si intre firmele private pe de alta, sa fie echitabila si supusa acelorasi reguli, iar statul sa functioneze ca un arbitru impartial si eficace in asigurarea respectarii reglementarilor in vigoare de catre toti agentii economici. Analiza impactului SNA 2001 - 2004 realizata prin auditul independent arata ca raman inca zone vulnerabile la coruptie in legislatia privind mediul de afaceri care se reflecta, intre altele, in ambiguitati ale prevederilor legislative in domeniul falimentului si al modului de acordare de scutiri si de reesalonari de la plata taxelor. De asemenea, un rol important in prevenirea coruptiei in acest domeniu este rezervat reglementarii cu prioritate a evaziunii fiscale, precum si armonizarii legislatiei privind spalarea banilor cu acquis-ul comunitar si cu recomandarile FATF.
Obiectivul 3. Campanii de informare si masuri educative
Acest obiectiv vizeaza cresterea gradului de intelegere a mecanismelor coruptiei si stimularea unei atitudini civice anticoruptie atat a cetatenilor adulti si platitori de taxe, cat si a tinerilor. Implementarea standardelor de performanta si de integritate ale administratiei publice este posibila numai cu ajutorul cetateanului care sa joace rolul unui consumator de servicii constient de drepturile si de indatoririle sale, ca si de modalitatile practice de a le realiza, cu alte cuvinte, a unui cetatean care este competent din punct de vedere civic. Asadar, o componenta fundamentala a prevenirii fenomenului coruptiei consta in activitatea de informare a cetatenilor atat cu privire la obligatiile legale ale institutiilor si ale functionarilor publici, cat si cu privire la modalitatile de lupta impotriva fenomenului coruptiei, prin mijloacele legale si civice de care fiecare cetatean dispune.
Constatand ca in perioada 2001 - 2004 au fost facute prea putine eforturi in ceea ce priveste informarea diferitelor categorii de cetateni cu privire la cauzele, mecanismele si consecintele coruptiei, Auditul independent asupra SNA recomanda derularea unor campanii de informare, cu implicarea organizatiilor neguvernamentale.
Totodata, consecvente angajamentelor asumate fata de Uniunea Europeana, autoritatile romane vor continua organizarea de campanii de constientizare privind efectele devastatoare ale coruptiei la scara larga. Temele vor viza, intre altele, transparenta decizionala, codurile de conduita a functionarilor publici, constientizarea de catre opinia publica a costurilor administrative suplimentare reprezentate de coruptie, conflictele de interese si incompatibilitatile. O alta abordare a segmentului de informare asupra coruptiei va consta in introducerea, in programa pentru licee, a unor cursuri sau module de curs de educatie civica anticoruptie.
Domeniul prioritar II: COMBATEREA CORUPTIEI
Obiectivul 4. Cresterea integritatii si a rezistentei la coruptie a sistemului judiciar
Integritatea sistemului judiciar este factorul crucial pentru reusita luptei impotriva coruptiei. In acelasi timp, sistemul judiciar a fost identificat ca o zona ale carei disfunctionalitati pot avea un impact major asupra eficientei luptei impotriva coruptiei. Romania a progresat pe calea stabilirii independentei sistemului judiciar fata de puterea politica. Cu toate acestea, sunt inca necesare masuri care sa conduca la atingerea unor standarde inalte de performanta si integritate de catre magistrati. Adoptarea si diseminarea Codului deontologic actualizat sunt masuri importante in directia cresterii integritatii si rezistentei la coruptie a sistemului judiciar, alaturi de completarea de catre magistrati a prevederilor cu privire la declaratiile de avere si de interese2.
In ceea ce priveste procurorii, auditul independent asupra impactului SNA 2001 - 2004 reclama vulnerabilitatea pozitiei acestora in raport cu procurorul ierarhic superior, identificand in aceasta vulnerabilitate premisele unor probleme sistemice. Planul de actiune include masuri clare pentru aplicarea principiului continuitatii in faza de urmarire penala: stabilirea unor criterii obiective de repartizare initiala a cauzelor, restrictionarea posibilitatilor de redistribuire a dosarelor si de interventie a procurorului ierarhic superior in desfasurarea urmaririi penale la cazuri expres si limitativ prevazute de lege, introducerea controlului instantei cu privire la actele de infirmare ale procurorului ierarhic superior, la cererea procurorului care efectueaza urmarirea penala in cauza.
In vederea cresterii operativitatii si eficientei in activitatea de urmarire penala va fi consolidat controlul efectiv si nemijlocit al procurorului asupra activitatilor de investigare si cercetare penala efectuate de politia judiciara. De asemenea, se vor pune la punct proceduri care sa permita sesizarea de indata a procurorului de catre structurile informative si de investigatie prin transmiterea oricaror informatii si suport probator referitoare la savarsirea unor acte sau fapte de coruptie sau crima organizata. In acest context trebuie mentionat ca pana la sfarsitul anului se va infiinta Comunitatea de Informatii in scopul coordonarii tuturor structurilor cu atributii in culegerea de informatii.
Auditul Independent asupra Strategiei Nationale Anticoruptie 2001 - 2004 atrage atentia asupra faptului ca exista membri CSM care detin si functii administrative in cadrul instantelor si parchetelor, ceea ce, in opinia auditorului, se defineste prin situatie de incompatibilitate. Alte evaluari independente3 se refera la caracterul nepermanent al membrilor CSM ca la un aspect negativ al functionarii CSM si recomanda permanentizarea pozitiilor de membri CSM. O alta deficienta semnalata de organizatii ale societatii civile este vechimea actuala impusa pentru magistratii care acced la functii de conducere, solutia propusa fiind de reducere a anilor de activitate necesari pentru a promova si a fi numit in functiile de conducere. Planul de actiune include masuri care introduc incompatibilitati intre calitatea de membru al Consiliului Superior al Magistraturii si functiile de conducere la instante si parchete. De asemenea, planul introduce masuri cu privire la transparentizarea procesului de evaluare a magistratilor si cu privire la elaborarea si publicarea de catre Consiliul Superior al Magistraturii a unui raport anual privind activitatea proprie.
In ceea ce priveste instrumentele de consolidare a integritatii sistemului judiciar, incepand cu anul 2005, toate instantele din tara beneficiaza de un sistem informatic si software specializat pentru efectuarea distributiei aleatorie a dosarelor catre completele de judecata. Intr-un raport al Ministerului Justitiei din februarie 20054, se arata ca au existat dificultati in ceea ce priveste implementarea efectiva a acestui sistem, dificultati care au fost insa remediate pana la 1 martie 2005. In prezent distributia aleatorie se aplica la toate instantele din tara. Pentru incidentele procedurale care nu s-au putut rezolva in sistem informatizat (de exemplu incompatibilitatile), pentru a se asigura distributia aleatorie se aplica Hotararea CSM nr. 71 din 9 martie 2005. Aceasta hotarare include si prevederi care asigura continuitatea completelor de judecata si a judecatorilor in cadrul completelor.
Planul propune masuri administrative si legislative pe termen scurt de reformare a Directiei Generale de Protectie si Anticoruptie (DGPA) astfel incat acest serviciu, militarizat in prezent, sa devina o unitate de investigatie interna moderna si responsabila, la nivelul Ministerului Justitiei, conform angajamentelor Romaniei fata de Uniunea Europeana. In acest sens, planul de actiune include masuri cu privire la redefinirea competentelor si eliminarea suprapunerilor, demilitarizarea Directiei Generale de Protectie si Anticoruptie, precum si prin instituirea unor mecanisme eficiente de control a activitatii sale. Pe termen mediu, se va evalua necesitatea mentinerii acestui serviciu in cadrul Ministerului Justitiei.
Obiectivul 5. Reducerea numarului de structuri cu atributii in lupta impotriva coruptiei
Un angajament important asumat de catre Romania vizeaza adoptarea de masuri care sa reduca considerabil numarul autoritatilor care au atributii de prevenire sau investigare a coruptiei pana la sfarsitul lui 2005, astfel incat sa fie evitate suprapunerile in ceea ce priveste responsabilitatile.
Analizele realizate de catre Ministerul Justitiei, ca si rapoartele externe, arata ca activitatea de anticoruptie este afectata atat de suprapuneri ale competentelor diverselor structuri, dar mai ales de fragmentare. Coordonarea este cu atat mai dificila cu cat acest domeniu implica activitati de investigatie si transferul de date confidentiale. Masurile incluse in planul de actiune vizeaza:
elaborarea unei evaluari pentru redefinirea si delimitarea clara a atributiilor autoritatilor si institutiilor publice care in prezent detin competente in domeniile combaterii si/sau prevenirii coruptiei;
revizuirea cadrului legislativ, pe baza concluziilor evaluarii de mai sus, in vederea redefinirii si delimitarii clare a atributiilor, a rationalizarii activitatii si a reducerii numarului acestor institutii si autoritati in vederea limitarii actualei fragmentari institutionale.
Obiectivul 6. Intarirea capacitatii institutionale a Parchetului National Anticoruptie (PNA)
Angajamentele asumate de Romania includ necesitatea aplicarii riguroase a legislatiei anticoruptie in vigoare si asigurarea independentei efective a Parchetului National Anticoruptie. Auditul Independent asupra SNA 2001 - 2004 subliniaza necesitatea reorganizarii Parchetului National Anticoruptie pentru a permite o coordonare efectiva cu celelalte structuri avand atributii in lupta impotriva coruptiei, precum si necesitatea perfectionarii politicilor de personal ale Parchetului National Anticoruptie.
Masurile propuse in planul de actiune se refera la:
consolidarea independentei si reorganizarea Parchetului National Anticoruptie;
analizarea periodica a activitatii Parchetului National Anticoruptie si a activitatii Procurorului General al Parchetului National Anticoruptie, inclusiv din punctul de vedere al performantelor in administrarea institutiei si al rezultatelor concrete; revizuirea procedurii de numire si revocare a Procurorului General al Parchetului National Anticoruptie, cu asigurarea atat a independentei cat si a responsabilitatii acestuia pentru performantele Parchetului National Anticoruptie;
stabilirea unor proceduri clare de colaborare intre Parchetul National Anticoruptie si toate celelalte structuri cu atributii in lupta anticoruptie;
selectarea procurorilor Parchetului National Anticoruptie in urma evaluarii performantelor profesionale ale acestora pe baza unor criterii obiective;
asigurarea resurselor personale si financiare, potrivit evaluarilor efectuate;
pregatirea profesionala specializata a personalului;
imbunatatirea sistemului informatic al Parchetului National Anticoruptie care sa permita inclusiv dezvoltarea bazei de date statistice;
intocmirea si prezentarea de catre Parchetul National Anticoruptie a unui raport anual privind rezultatele combaterii coruptiei la nivel inalt.
Obiectivul 7. Cresterea celeritatii in urmarirea penala si in procesul penal
Angajamentele Romaniei includ asigurarea unor proceduri rapide si transparente de urmarire si judecare a faptelor de coruptie. Masura propusa in planul de actiune vizeaza reducerea duratei procedurilor cu privire la toate cauzele penale, cu respectarea deplina a drepturilor inculpatilor si a celorlalte parti implicate in procesul penal.
De asemenea, se propune modificarea Codului de Procedura Penala si a altor acte normative incidente in vederea asigurarii continuitatii institutionale si a operativitatii in cercetarea penala a cauzelor care privesc atat infractiuni de coruptie, cat si de crima organizata.
Obiectivul 8. Combaterea coruptiei prin mijloace administrative
Una dintre principalele recomandari ale Auditului independent asupra Strategiei Nationale Anticoruptie 2001 - 2004 se refera la extinderea definitiei conflictului de interese. De asemenea, Auditul recomanda si desemnarea unui organism unic si independent de verificare a declaratiilor de avere, de interese si a situatiilor de incompatibilitate. Totodata, Romania s-a angajat fata de Uniunea Europeana ca in mod deosebit, sa adopte masuri pentru a face posibila verificarea depunerii declaratiilor de avere5 si de a revizui regimul de sanctiuni astfel incat sa se asigure efectul lor descurajator.
Masurile propuse in planul de actiune prevad desemnarea unui organism cu atributii in domeniile susmentionate si evaluarea anuala a activitatii acestuia.
De asemenea, in 2004 a fost creat un instrument de protectie pentru personalul din autoritatile publice, institutiile publice si din alte unitati care semnaleaza incalcari ale legii prin Legea nr. 571. Planul de actiune include, intre competentele noului organism, si monitorizarea aplicarii Legii nr. 571/2004. Increderea avertizorilor publici in aplicarea acestei legi este fundamentala pentru lupta impotriva coruptiei in cadrul administratiei publice.
Domeniul prioritar III: COOPERARE INTERNA SI COORDONARE INTERNATIONALA
Obiectivul 9. Coordonarea si monitorizarea implementarii Strategiei si a Planului de actiune
In ceea ce priveste cooperarea pe plan intern, se va urmari stabilirea unor proceduri clare de colaborare intre toate structurile cu atributii in lupta anticoruptie.
De asemenea, eforturile in lupta anticoruptie ale institutiilor cu atributii in acest sens vor fi coordonate, iar actiunile cuprinse in planul de implementare al SNA 2005 - 2007 si aplicarea riguroasa a legislatiei anticoruptie, inclusiv strategiile si planurile sectoriale, vor fi monitorizate de catre o singura structura interinstitutionala: Consiliul pentru coordonarea implementarii SNA 2005 - 2007. Consiliul se infiinteaza sub autoritatea primului-ministru si in coordonarea ministrului justitiei, Ministerul Justitiei asigurand si secretariatul acestei structuri. Consiliul se va reuni trimestrial sau ori de cate ori este necesar. La asigurarea independentei practice a Consiliului vor contribui natura sa interinstitutionala si obligatia de a invita la sedintele sale reprezentanti ai organizatiilor neguvernamentale si ziaristi.
Obiectivul 10. Implementarea completa a tuturor instrumentelor anticoruptie ale UE, ONU, CoE si OECD
Pana in anul 2007, conform angajamentelor asumate, Romania trebuie sa se alinieze in totalitate la legislatia si bunele practici europene.
Masurile propuse includ, printre altele, implementarea recomandarilor formulate in cadrul celei de-a doua runde de evaluare GRECO si a recomandarilor MONEYVAL, a obligatiilor asumate prin Conventia de la Merida, eliminarea imunitatii notarilor si a executorilor judecatoresti, implementarea raspunderii penale a persoanei juridice, inclusiv in ceea ce priveste coruptia in sectorul privat. De asemenea, pentru Romania ramane o prioritate cooperarea si coordonarea, la nivel regional, a activitatii de prevenire si de combatere a coruptiei in cadrul institutiilor Pactului de Stabilitate SPAI.
C. METODELE DE EVALUARE A INDEPLINIRII OBIECTIVELOR
Monitorizarea implementarii Strategiei Nationale Anticoruptie 2005 - 2007 va fi realizata de catre Consiliul pentru coordonarea implementarii SNA 2005 - 2007, sub autoritatea primului-ministru si in coordonarea ministrului justitiei. Evaluarea progresului in implementarea SNA 2005 - 2007 se va realiza anual, in luna noiembrie, conform termenelor si indicatorilor prevazuti in Planul de actiune pentru implementarea Strategiei Nationale Anticoruptie 2005 - 2007.
Actualizarea Strategiei Nationale Anticoruptie se va face in masura in care necesitatea rezulta din evaluare.
Monitorizarea prin mecanismele si masurile propuse mai sus se vor completa cu concluziile monitorizarii de catre Comisia Europeana a angajamentelor luate de Romania in contextul incheierii negocierilor de aderare, relevante pentru lupta impotriva coruptiei. In acest scop, Guvernul Romaniei se angajeaza sa informeze semestrial Comisia Europeana cu privire la stadiul implementarii prezentei Strategii.
Comunitate
Termeni juridici, grupare tematica
|
